발전방향 모색을 위한 농지은행 사업

농지은행은 1990년에 농업구조개선시책으로 창설된 이래 우리나라 농업의 경쟁력 강화 및 농지제도 개선에 이바지해 왔다. 지난 30년 동안 농지유동화를 전담하는 공적 기구로서 농가의 영농규모 확대를 지원하고 농지를 효율적으로 이용하기 위한 정책사업을 충실하게 수행하였다.대표적으로 농지규모화사업(現 맞춤형 농지지원사업)은 비농업인 소유농지와 전업(轉業)·이농 농가의 농지를 매입 또는 임대하여 전업농가에 지원함으로써 경자유전 원칙을 회복하기 위한 농지정책의 핵심사업이었다. 또한 식량정책 측면에서도 WTO 체제의 쌀시장 개방이라는 충격 속에서 쌀산업 경쟁력 제고를 위한 전업농 육성의 주요시책으로 강력한 동력을 얻으며 실시되었다.

그러나 최근의 농정 기조는 쌀전업농 육성의 후퇴가 말해 주듯이 농업의 경쟁력 제고보다는 다원적 기능 함양이라는 방향으로 중심축이 옮겨가고 있다. 이러한 추세에 부응하여 농지은행의 주력사업인 농지규모화사업도 2018년부터 추진방식을 ‘맞춤형 농지지원’으로 개편하여 농업경영의 성장 단계별로 농지 수요에 맞추어 지원하고 있다.

마침 올해 2020년은 농지은행사업비가 1조 원을 넘어선 기념할 만한 해이기도 하다. 따라서 농지은행이 농어촌공사법에서 규정한 본연의 목적인 영농규모의 적정화, 농지의 효율적 이용, 농업구조개선 및 농지시장과 농업인의 소득 안정 등을 위한 사업 내용인지 종합적으로 점검하면서 한 단계 도약하기 위한 발전 방향을 모색할 필요가 있다.

2000년대 농지은행의 면모를 갖추고 농지유동화에 기여

1990년대 농지규모화사업은 이른바 농지유동화를 위한 농지매매, 농지장기임대차, 농지교환분합 등의 사업을 추진하여 농지의 중개 기능을 담당하는 수준이었다. 영농 규모를 확대하려는 농가에게 장기저리의 농지구입자금을 지원하여 농지매매가 원활하게 이루어질 수 있도록 하는 역할, 농지를 임대하려는 농가와 임차하려는 농가를 연결시켜 장기임대차 방식에 임차료 선지급으로 임차농가의 부담을 덜어주는 역할, 농지의 집단화를 위해 농지의 교환분합을 알선하고 지가차액을 융자해주는 역할 등이 주된 사업이었다.

2006년에 경영회생지원사업에 착수하면서 농지의 수신(受信)·여신(與信) 기능에 더하여 수탁(受託) 기능을 담당함으로써 농지은행의 면모를 갖추게 되었다. 경영회생지원사업은 농업경영의 위기에 처한 부채농가나 재해농가의 농지를 매입한 후 이를 매각 농가에 장기임대하는 방식으로 부채·재해농가의 경영회생을 지원하였다. 또한 농지를 매각한 농가에 임대기간 동안 환매권을 보장함으로써 경영이 안정되면 농지를 재매입할 수 있도록 하였다.

2010년에는 농지매입비축사업을 통해 농지의 수급 상황이 불안정한 지역에서 농지를 매입·비축한 후 이를 전업농이나 신규 창업농 등에게 매도하거나 임대하였다. 이렇게 농지시장에 개입함으로써 농지가격 조정에도 관여할 수 있게 되었다.

2011년에는 농지연금사업을 맡게 되어 농지를 담보로 생활비를 지원 받고자 하는 고령농업인들의 생활안정을 돕게 되었다. 농지관리기금을 재원으로 농지연금사업을 운영함으로써 농지보전과 농촌사회 유지라는 외부효과에 대한 보상을 연금 방식으로 환원하는 셈이다.

농지은행은 2018년부터 청년 창업농, 2030세대, 귀농인 등을 위한 맞춤형 농지지원사업을 시행하고 있다. 농업경영의 ‘관심-진입-성장-전업-은퇴’라는 생애주기에 적합한 농지지원을 통해 영농정착과 경쟁력 강화 및 노후생활 안정을 도모한다는 목표이다. 따라서 오늘날 농지은행은 농지의 소유와 이용에 관련된 사업을 종합적으로 시행하면서 농업인과 농업경영체의 영농 활동을 지원하고 농지자산 관리를 책임지는 공적 기구로 역할하고 있는 것이다.

그동안 추진해 온 농지은행사업에 대해 수혜자인 농업인들의 만족도가 높고, 학계에서도 사업 성과를 긍정적으로 평가하고 있다. 특히 농지유동화 관련사업의 경제적 파급효과로서 농지규모화사업에 의한 쌀생산비 절감, 농지매입비축사업에 의한 쌀생산조정의 예산 절감, 경영회생지원사업에 의한 농가자산 증가 등에 대해서는 기여도가 큰 것으로 평가되었다.

농지제도를 보완하는 ‘농지종합관리기구’로 발전해야

이제 농지은행은 또 반세기를 내다보며 전략적으로 중장기 발전 방향을 모색해야 한다.

첫째, 농업구조 및 영농형태의 변화에 대응하여 미래지향적으로 사업 방향을 설정하여 추진하는 것이다. 정책적으로 식량안보 및 지역농업 진흥을 위한 우량농지 확보와 휴경화 억제가 점점 중요해지고 있다. 또한 농업경영의 측면에서는 벼농사 중심에서 다양한 소득작물 재배가 요구되므로, 농지유동화와 함께 농지범용화를 지원할 필요성도 제기된다.

둘째, 농지유동화 및 농가계층분화의 전망을 분석하고 실천적으로 사업 방식을 조정해 나아가는 것이다. 농지은행이 농지관리 주체로서 유연하게 거래 질서를 유지하면서 전업농의 농지구입을 지원하여 자작농이 성장될 수 있도록 유도해야 한다. 또한 고령화되는 농촌사회의 규모를 유지하기 위하여 후계농업인의 영농 정착을 지원하는 것도 농지은행이 담당해야 할 중요한 역할이다.

셋째, 농지은행사업이 농지제도를 보완할 수 있도록 하는 정책사업과의 연계를 강화하는 것이다. 농지법은 경자유전 원칙 하에서 우량농지의 확보·보전이 핵심 과제이지만, 이를 제도적으로 실현하는 데는 한계가 있다. 따라서 농지은행이 지역적으로 적절히 농지의 효율적 이용과 유동화를 관리함으로써 농지시장의 안정에 기여하고 농업구조개선을 도모해야 한다.이러한 농지은행의 중장기적인 발전 방향에 비추어 향후 10년 정도를 전망하며 농지은행사업의 대응 과제를 정리하면 다음과 같다.

첫째, 사업의 기능과 역할로서, 농지은행사업은 농업인의 농업경영은 물론 지역농업 및 농촌경제의 발전에 기여하며, 동시에 농지·환경보전이라는 공익적 기능을 담당해야 한다. 농지은행의 기능과 역할은 미시적으로는 효율적인 농지이용을 도모하고 농업경쟁력 강화 및 농가소득 증대에 기여하며 거시적으로는 농지·환경보전, 지역농업 진흥, 농촌경제 활성화를 도모하는 것이다.

둘째, 사업 규모와 내용으로써 농지은행사업의 규모는 그동안의 추세와 미래 수요를 감안하면 향후 10년 내에 2조 원 시대에 진입할 것으로 예상된다. 향후 확장되어야 할 사업으로 공공비축 개념의 우량농지 확보, 농지이용계획에 의한 농지범용화 및 농지유동화사업, 농지관련 종합정보 제공, 청년농과 창업농에 대한 농지 지원 등을 추진할 수 있을 것이다.

셋째, 사업 추진체계로써, 농지은행이 제반 사업을 충실하게 효율적으로 수행하기 위해서는 ‘농지종합관리기구’라는 개념으로 사업수행 조직을 확충하고 추진체계도 재정비할 필요가 있다. 농지은행처에 대한 조직역량을 강화하고, 지역본부와 지사의 사업조직도 정비하여 지역농업의 특성이 섬세하게 반영될 수 있는 추진체계를 확립해야 할 것이다.

앞으로도 농지은행의 기능과 역할은 농업정책과 농지제도의 범주에서 규정될 것이지만, 선제적으로 농지제도를 보완한다는 능동적인 인식에 따라 사업을 추진해 나아가는 것이 바람직하다. 이제 성년기에 들어선 농지은행이 농어촌공사법 제10조에 규정하고 있듯 앞으로도 효율적이고 합리적으로 농지은행사업을 수행하여 한국 농업·농촌의 지속적인 발전에 기여하기를 기대한다.

글 : (사)환경농업연구원 원장 김정호
전 한국농촌경제연구원 부원장, 농업경제학 박사